logo ECCON GROUP

IT • Consulting • Audit

Кризис государственной контрактной системы в строительстве

Государственная контрактная система

ГАРАЩЕНКО О.В., генеральный директор ECCON GROUP

КЛЕМ-МУСАТОВА И.К., к.э.н., главный экономист ECCON GROUP

Нобелевский лауреат Дуглас Норт: рынок представляет собой структуру, охватывающую различные институты – законы, кодексы поведения, типы отношений, связей. Однако институты не всегда создаются для того, чтобы быть эффективными, скорее они создаются в интересах тех, чьи позиции позволяют влиять на формирование новых правил (North D. Institutions, Institutional Changes, and Economic Performance. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1990).

Уже четвертый год кипят страсти вокруг реформы ценообразования в строительстве, предварительные результаты которой вызывают большие сомнения. Все более зреет понимание того, что основная цель реформы – повышение эффективности использования государственных инвестиций – не будет достигнута. Однако основные причины этого лежат не в сфере сметного ценообразования, а в существующей контрактной системе госзакупок, которая противоречит природе рыночных отношений и разрушительным образом влияет на строительную отрасль.

В разные годы в России на бюджетные средства выполнялось от 30% до 60% объемов строительной продукции, поэтому контрактная система госзакупок определяет «правила игры» на российском строительном рынке. Она регулируется двумя федеральными законами: 44-ФЗ «О контрактной системе» и 223-ФЗ «О закупках отдельными видами юридических лиц», – а также массой подзаконных актов: постановлениями, распоряжениями правительства, приказами Минэкономразвития, Минфина, Минздрава, Минобрнауки, Минпромторга, ФАС и др., устанавливающими и поясняющими отдельные вопросы. Согласно мнению экспертов [1], закупочные нормы и правила в последнее время все более опираются на письма различных ведомств, которых выпущено уже несколько тысяч (из них широко применяются около 300). Обилие законодательных актов и руководящих материалов, тем не менее, не обеспечивает эффективность бюджетных вложений, которая может быть достигнута только в конкурентной среде.

Благодаря забюрокрачиванию процесса госзакупок один из основных принципов контрактной системы в 44-ФЗ – принцип обеспечения конкуренции – не работает, рыночная природа контрактных отношений заменена регламентированными типовыми процедурами, а основным критерием выбора подрядчика согласно действующему законодательству является цена контракта. Ценообразование в контрактной системе полностью привязано к «начальной (максимальной) цене» контракта – НМЦК.

В соответствии с правилами заказчик сам определяет и устанавливает цену закупки в виде твердой фиксированной цены контракта. Если заказчик ошибся и цена контракта оказалась ниже затрат по его исполнению, подрядчик несет убыток, т.к. корректировка НМЦК не производится.

Установление НМЦК заказчиком противоречит самой сути рыночной экономики, естественному механизму спроса и предложения.

В соответствии с естественным рыночным механизмом продавцы предлагают свой товар по обозначенной ими цене, а покупатель выбирает. Существующая модель контрактной системы действует с точностью до наоборот, что влечет рост коррупции и мошенничества при распределении госзаказа.

Ежегодно общественными организациями и правоохранительными органами фиксируются сотни фактов мошенничества в системе госзакупок, многие из которых перерастают в уголовные дела. В большинстве из них имеет место коррупционная составляющая с участием чиновников различных уровней.

Мошенничество носит различный характер. От неоправданного демпинга НМЦК с разворовыванием победителем аукциона полученного аванса и исчезновением с последующей легализацией денег после закрытия уголовного дела. До групповых схем с ограничением конкуренции, искусственной подгонкой условий закупок под «своего» подрядчика, необоснованным укрупнением лотов, картельным сговором (зачастую аффилированным с местной властью), так называемым «тараном», когда участники сговора имитируют торг с выжиманием из него независимых игроков, и т.п.

Только поставщик может определить, исходя из своей бизнес-модели, каковы будут его затраты на выполнение контракта, которые обусловливаются его производственным потенциалом, логистикой и пр. Однако поставщик не участвует в формировании цены контракта.

Размещая заказ на строительство объекта, госзаказчик устанавливает начальную цену, которая по замыслу должна быть максимальной, а по существу является минимальной, рассчитанной по нормативам и утвержденной государственной экспертизой. Проводя реформу ценообразования, Минстрой России открыто декларирует ожидания того, что ресурсный метод должен дать снижение цены не менее, чем на 7%, т.к. в сметную стоимость строительства будет закладываться реальная цена ресурсов производителей с исключением посреднического звена на момент разработки проекта, т.е. без учета инфляции, макроэкономических рисков и иных факторов, которые объективно имеют место в период строительства, как правило, достаточно продолжительного.

Сейчас, в рамках реформы ценообразования в строительстве, все усилия государства направлены на то, чтобы точно определить НМЦК. Разработано больше десятка методик, задача которых с наибольшей точностью определить начальную стоимость контракта. Но возможно ли это?

В силу того, что расчет сметной стоимости строительства, утверждаемой государственной экспертизой, происходит в условиях высокой неопределенности будущих условий реализации проекта, низкой степени детализации его объемных показателей, часто на основе смет-аналогов, по данным AACE International точность расчетов обычно составляет ±20-30%. Понятно, что все риски отклонений сметной стоимости от НМЦК ложатся на подрядчика, т.к. они не заложены в твердую цену контракта.

Для повышения точности НМЦК государство создает ФГИС ЦС, рассчитывая определять цену контракта по «кнопке» по всем объектам строительства. Но эта задача вряд ли исполнима в силу индивидуальности каждого строительного проекта и невозможности проконтролировать качество исходной информации, поставляемой в систему множеством незаинтересованных в этом источников (в результате двухлетних усилий наполнение ценовой базы ФГИС ЦС по-прежнему не превышает 20%). Масштабировать можно только типовые проекты, такие как, детские сады, школы, типовые ФОКи и т.п. Порядок закупки строительной продукции должен отличаться от порядка закупки стандартных или типовых товаров, которые возможно сравнивать только по цене (лекарства, бензин, продукты и т.п.).

Необходимо изменить систему контрактации, перевести ее на рыночные рельсы, отказаться от установления госзаказчиком начальной цены и передать функции по ее определению участникам торгов. Это позволит формировать на госзаказ, действительно, рыночные цены. И выбор подрядчика, ни в коем случае, не должен определяться только наименьшей ценой.

Участники торгов сами должны обосновать предлагаемую ими цену контракта на основе сметных расчетов, исходя из масштабов и специфики своих производственных мощностей и компетенций.

И, конечно, выбор подрядчика не должен определяться наименьшей ценой, как это делается в настоящее время, когда нередки случаи снижения изначально минимальной (сметной) цены контракта в ходе торгов на 25% и более. Если государственная экспертиза утвердила сметную стоимость строительства, то ее значительное снижение не может быть оправданным, ведь в нее не заложен резерв на «уторговывание». Понятно, что выигранные за счет неоправданного демпинга контракты объективно не могут быть выполнены качественно, в сроки и с гарантированной безопасностью.

По данным ЦСР [1] большинство документов и судебных решений стран Евросоюза устанавливают, что поставщик имеет право предложить низкую цену, а заказчик обязан не допустить победы тех участников, которые, скорее всего, будут исполнять контракт за счет снижения качества работ, пренебрежения социальными обязательствами и за счет других нарушений. Даже там, где демпинговое расследование увязано с процентами снижения цены, эти проценты рассчитываются от среднего значения цены всех предложений. К примеру, в Бельгии, Франции, Италии, Португалии, Испании и Греции аномально низкими принято считать отклонения в диапазоне от 10% до 15% от средней цены. В большинстве случаев данное правило применяется, если заказчик не сообщает участникам пороговое значение бюджета закупки или другие сведения, объясняющие аномальное снижение.

По существу, демпинг в цене означает или неквалифицированный расчет сметы, или мошенничество участников торгов [2]. Подрядчики не имеют широкого диапазона для снижения цен: они могут конкурировать или в объеме накладных, в цене некоторых материалов (например, если есть свой карьер), затрат на мобилизацию, демобилизацию, на объеме ВЗиСов или на логистике ресурсов. Основной бюджет строительных работ так сильно колебаться не может. Поэтому вывод напрашивается сам: разорвать связь аффилированных заказчиков и подрядчиков можно прекращением ценовой конкуренции. Не менее важными конкурсными параметрами должны быть качество и сроки проекта.

Согласно экспертному мнению [2], главное в ценообразовании – это отношение конечной стоимости контракта к стоимости услуг последнего исполнителя. Ведь сегодня разница между ценой выигравшего госзаказ подрядчика и конечного исполнителя может отличаться в разы. А ведь эти цены считаются по единым справочникам и правилам, потому логично спросить: если есть государственные нормы, зачем требовать от подрядчика снижения цены? Весь секрет – в последующем «раздевании» реальных исполнителей владельцами первого контракта. Поэтому должно быть введено жесткое ограничение:

Ограничением минимальной цены строительного контракта, сложившейся по результатам торгов, должна быть сметная стоимость, которая соответствует стоимости работ последнего исполнителя (субподрядчика).

Это значит, что сметная стоимость строительства определяется для той компании, которая непосредственно выполняет работы на собственных производственных мощностях [2]. Контрактная система должна предусматривать, что этот последний субподрядчик не может получать меньше сметной стоимости работ, утвержденной госэкспертизой. Все остальные услуги, например, генподрядные, должны рассчитываться отдельным коэффициентом и, соответственно, оплачиваться. К чему это приведет? Прежде всего, это заставит компании конкурировать по стоимости генподрядных услуг, а не строительных работ, определяемых сметой. Если держатель контракта будет обязан отдавать непосредственным исполнителям всю смету, то в линейный подряд пойдут квалифицированные кадры, появится возможность для дальнейшего развития отрасли и конкуренции. Кроме того, утверждение порядка оценки стоимости услуг генподрядчика, ЕРС или ЕРСМ-подрядчика позволит конкурировать именно за эти услуги, а не просто «скопом за всё». И их прибыль должна закладываться в стоимость этих услуг, а не отбираться у последнего исполнителя. Что получит в итоге государство? Существенно укрупнятся многие средние игроки и возрастет число крупных компаний, которые много делают сами. Исчезнут посредники, отжимающие коррупционную маржу, поскольку им не с чего будет брать 20-30% от стоимости контракта, уменьшится количество транзитеров-посредников и мелких организаций, что в целом существенно повысит профессиональный уровень бизнеса и качестве строительной продукции.

Если не цена контракта, то какие показатели могут быть определяющими для выбора победителя? Их может быть несколько, но необходимо правильно расставить их в иерархии влияния на выбор, например [2]:

Коэффициент залоговой защиты госконтракта: отношение стоимости имущества подрядчика к стоимости контракта на момент подачи заявки стремление повысить оба указанных показателя заставит собственников не выводить активы, а создавать и пополнять их, что будет способствовать для компаний развитию производственных мощностей, а государству гарантирует судебную перспективу в случае неисполнения контракта
Коэффициент ликвидности госконтракта: отношение собственных оборотных средств к общему портфелю заказов на момент подачи заявки
Коэффициент эффективности портфеля: отношение стоимости контракта к общему портфелю проектов подрядчика наличие портфеля проектов – потенциальная гарантия защиты интересов участников контракта, т.к. подрядчик не обанкротится при возникновении разрывов в поступлении финансирования

Можно разработать и другие показатели, но за счет них должна достигаться главная цель: победителями могут быть только компании с гарантиями и достаточным собственным капиталом, тогда и уровень ответственности за результат работы у их собственников значительно вырастет.

При отказе от установления заказчиком НМЦК, как основного критерия выбора победителя торгов, государство сохраняет за собой организационную и контрольную функции.

Государству целесообразно оставить за собой такие функции, как: обоснование эффективности инвестиций в проект на основе определения его ориентировочной стоимости; организацию конкурса и отбор победителя на основании коммерческих предложений от участников, включающих в том числе ряд не ценовых критериев; проведение государственной экспертизы разработанной победителем конкурса проектной документации; финансирование и контроль выполнения контракта, приемку объекта строительства.

Помимо отказа от установления госзаказчиком НМЦК звучит множество других предложений по совершенствованию контрактной системы. Например, эксперты ЦСР обращают внимание на необходимость введения права на переговоры между заказчиками и поставщиками с определением общего порядка их проведения и документирования [1].

Такому положению, во многом, способствует доминирующий в российской контрактной системе способ госзакупок – электронный аукцион, в процессе которого и происходит неконтролируемый ценовой демпинг.

Мировой практикой использование аукционов в сфере строительства не предусмотрено. Они разрешены только, если цена контракта не превышает 60 тыс. евро.

В США и Великобритании основной способ конку¬рентных закупок - открытый конкурс [1]. Он позволяет заказчику выбрать наиболее эффективное решение исходя из таких критериев, как цена, качество, квалификация и др. При этом заказчик сам определяет и обосновывает выбранный способ закупки и несет ответственность за ее результат.

Цена в госзакупках возникает вне контрактных отношений и ценовые риски целиком несет поставщик. Такая модель толкает обе стороны к выстраиванию «особых отношений», что создает почву для коррупции. Конструкция твердой фиксированной цены ведет к тому, что качество товара или услуги, своевременность поставок, готовность найти решение неожиданной проблемы – все, что действительно важно для обеспечения общественных нужд, уходит на второй план. Поставщик мотивирован выполнить обязательства быстро и дешево. Поэтому в мировой практике контракты с твердой фиксированной ценой применяются очень ограниченно с соблюдением перечня обязательных условий и после проведения переговоров.

Типовые условия госзакупок для всех отраслей обусловливает еще одну проблему, о которой все настойчивее говорят эксперты:

Необходимо ввести отдельный закон о госзакупках в строительстве в связи с многовариантностью контрактных отношений в сфере инвестиционно-строительной деятельности

Строительная отрасль является одним из основных получателей госзаказа – около трети всего объема, а существующая контрактная система почти целиком построена на простых сделках. Вместе с тем, в строительстве имеет место большое количество вариантов контрактов, обусловленных разнообразием условий реализации строительных проектов, которые не могут быть учтены типовыми рамками. Например, контракты комплексные, контракты жизненного цикла, контракты ГЧП, партнерские контракты, альянсинг, трансфертные контракты, девелоперские контракты, международные контракты, контракты OPEN BOOK, экстремальные контракты и др. [2]. Отношения между госзаказчиком и подрядчиком в строительстве имеют свою специфику и с каждым годом становятся все более сложными, поэтому рамки обычного разового контракта снижают эффективность бюджетных средств, препятствуют развитию технологий и инноваций.

Перечисленные проблемы действующей контрактной системы являются следствием скрещения советской плановой и рыночной экономик. Только раньше строительные организации не подвергали банкротству, т.к. государство компенсировало разницу между их фактическими затратами и сметной стоимостью строительства. В настоящее время все риски по корректности НМЦК, определяемой госзаказчиком на основе сметных расчетов, несет частный подрядчик, который, будучи заложником сложившейся системы, оказывается банкротом.

Назрела острая необходимость коренного пересмотра взаимоотношений госзаказчика и подрядных коммерческих организаций, как на это уже неоднократно указывали ведущие эксперты строительной отрасли. Нужно признать, что существующая в России система контрактации госзаказов, аналогов которой в мире не существует, полностью себя изжила.


Список использованной литературы:

1  Госзакупки. Какой должна быть контрактная система? Доклад Центра стратегических разработок (ЦСР) – 2017 – Режим доступа: https://csr.ru/wp-content/uploads/2017/07/Government-procurement-v2-web.pdf

2  В.И. Малахов. Страсти по инжинирингу-7. Строительный B2G (Business To Government): или топтание на месте? / Малахов В.И., генеральный директор ООО «Современные Технологии Генподрядного Менеджмента».